Булат К. Есекин, независимый эксперт, национальный координатор по устойчивому развитию Казахстана с 1998 по 2012 годы, проанализировал ситуацию с ЦУР. Цели устойчивого развития (ЦУР), принятые в 2015 году на уровне ООН сегодня являются ответом мирового сообщества на вызовы, стоящие перед человечеством в 21 веке, включая конфликты, бедность, болезни и деградацию окружающей среды. 17 ЦУР и 169 задач заменили предыдущие 8 целей развития тысячелетия (ЦРТ), принятых в 2000 г. по инициативе промышленно-развитых стран (ОЭСР) как основы для официальной помощи развивающимся странам. Сегодня почти все страны обязались принять программы по достижению ЦУР к 2030 году.

За прошедшие 5 лет странами и международными организациями было подготовлено немало отчетов о ходе реализации ЦУР, а также рекомендаций на будущее. Вместе с тем многие эксперты высказывают сомнения в достижимости ЦУР по ряду причин.

1. Добровольный характер выполнения обязательств по ЦУР. Необязательность решений связана со статусом организаций системы ООН, политически и финансово зависимых от правительств. Помимо рекомендательного характера ЦУРов принцип консенсуса в принятии решений ООН приводит к тому, что профессиональные предложения экспертов проходят через сито политического редактирования с правками (искажениями) со стороны правительств и влиятельных организаций. В итоге решения искажаются, становятся размытыми. По этим же причинам ЦУРы не включают сегодня такие основополагающие цели как права природы и человека. Многие страны не считают ЦУРы обязательными, не выделяют на них специальные бюджеты и продолжают, используя обновленную терминологию, свои прежние стратегии, основанные на экономическом росте, в ущерб общим планетарным целям. ЦУРы остаются в виде виртуальных программ без необходимого статуса и финансирования. Общественность, бизнес, научные круги, местное население при этом остаются в этом процессе отчужденными наблюдателями (не воспринимают цели как личные и ежедневные).

2. Методология ООН для оценки ЦУР. ООН и ее партнерами были подготовлены ряд руководств в помощь странам для организации работ по ЦУР и оценки прогресса. В добровольных национальных отчетах (ДНО) многие стран манипулируют статистикой и показателями, стараются показать прогресс в выполнении международных обязательств. Но в реальности часто такого прогресса нет: физические (неденежные) индикаторы показывают обратную картину. При этом, вместо отчетов о выполнении целей дается информация о «покрытии» целей, не означающей их реализацию. Например, правительство Казахстана показало в своем ДНО (2019)1 “покрытие” цели по воде и санитарии (ЦУР-6) почти на 90% (а целей по здоровью, голоду, устойчивой энергии, городам, образованию и индустрии - на все 100%). В то же время независимая оценка (ГВП и ООН-Вода) показала, что проблемы, связанные с водными ресурсами в стране только нарастают, а управление водой (ЦУР 6.5.1) с каждым годом ухудшается (оценка этой цели составила всего 30%). Основной недостаток методологии, предложенной ООН правительствам, в том, что она (при всех ссылках на участие и вовлеченность) основана на оценках государств своей собственной работы.

Было бы правильным сделать наоборот: сначала должна быть сделана независимая экспертная оценка с участием общественности и только затем ее обсуждение с госорганами, что позволило бы не прятать, а выявлять и решать проблемы. В некоторых странах выполняются независимые общественные оценки выполнения ЦУР, но они делаются или параллельно или после завершения официальных отчетов и поэтому мало влияют на их содержание.

3. Статус и содержание ЦУР. Согласно принятым решениям все 17 ЦУР имеют равный статус, что также является следствием политического консенсуса между странами (а также лоббирования целей международными организациями в интересах собственного финансирования). Однако очевидно, что ЦУРы не однородны, имеют разный статус: многие из них являются следствиями или причинами для других целей или средствами их достижения.

Неясные связи между ЦУР позволяют странам, государственным, международным и другим организациям при всех заявлениях о синергизме продолжать действовать автономно, жонглируя удобными для себя ЦУР и конкурируя за ресурсы. При этом некоторые ЦУРы противоположны по своей сути. Например, такая цель как экономический рост (ЦУР8), означающая количественный рост производства и потребления, противоречит цели 12, а также целям по борьбе с изменением климата (13) и сохранению экосистем (14,15). Такие противоречия с ЦУР дают странам ложные ориентиры и отодвигают на второй план наиболее важные и срочные цели. Как аналогию можно привести многоэтажный дом с благополучными и неблагополучными жителями, дружными или конфликтующими соседями. Но очевидно, что проблемы с общими фундаментом должны иметь приоритет перед другими, в том числе, такими проблемами как бедность, энергия, гендерное неравенство и другими, важными для многих, но не для всех стран. Но в условиях растущего экологического кризиса все страны вынуждены будут выделять из всего списка ЦУР эко-цели как приоритетные. Например, по глобальной проблеме изменения климата развитые страны существенно усиливают свои обязательства и создают механизмы принуждения для других стран (например, пограничный налог ЕС). Однако по другим, не менее важным задачам, например, по защите экосистем и биоразнообразия – базового условия для сохранения жизни на планете, такого понимания и механизмов еще нет.

4. Локализация ЦУР. Равный статус всех ЦУР - следствие не только системы принятия решений ООН, но и отсутствия их локализации- привязки к территории. Практически ни одна из ЦУР не привязана к конкретной территории. Предполагалось, что это будет сделано на уровне стран. Но на национальном уровне страны, следуя подходу ООН, формируют свои национальные программы по секторально-ресурсному принципу, что дает им возможность показывать выполнение ЦУР без изменения своих прежних политик, подрывающих основы устойчивого развития. Локализация ЦУР потребует пересмотра и корректировки национальных и секторальных целей и стратегий. Например, в Казахстане цели по достижению 50% доли альтернативных источников энергии в общем объеме производства энергии или 50% повышению энергоэффективности к 2050 г. не распределены между отраслевыми и территориальными субъектами, что делает их заведомо невыполнимыми. Отчеты Казахстана по ЦУР представляют собой общую информацию об отдельных выполняемых в стране проектах или намерениях и практически не влияют на основные программы и “бизнес” угольной, нефтяной и других углеродоемких и «коричневых» отраслей. Без локализации ЦУР международные организации (ООН, ЕС и другие), а также страны рисуют такие запутанные картинки об их взаимных связях:

Но только привязка, локализация целей на конкретной территории проясняет их связи, ставит все (секторальные) цели на свои места и придает им конкретные- точные значения: как в живом организме- все жизненные процессы (программы) должны быть взаимосвязаны – без самостоятельности и конкуренции!

5. Секторальный и ресурсный подход в управлении, отсутствие экосистемного управления. Сегодня на всех уровнях - от глобального до локального - в планировании программ и проектов по-прежнему применяется секторальный и ресурсный подход, что в итоге приводит к обратным результатам: ухудшается и качество жизни и экологическая устойчивость.

В результате отраслевого и административно-территориального управления в государственных программах Казахстана, известного крайне уязвимыми из-за аридного климата водными экосистемами (пример Арала), нет целей по сохранению водных экосистем – более надежной основы для водообеспечения экономики, населения и природной среды. В экономике, ориентированной на увеличение использования природных ресурсов, такие цели не нужны- их заменяют цели по наращиванию производства и потребления, дамб и плотин, разрушающих природную основу экономики и препятствующих в итоге всем ЦУР. Для развития городов и промышленных центров упор делается на наиболее затратные меры- строительство новых ТЭС и АЭС (вместо энергосбережения), расширение автодорог и развязок (вместо общественного транспорта).

Реализация экосистемного принципа требует иной системы управления, а локализация ЦУР на основе экосистем позволяет установить точные и обоснованные значения всех целей и дает ясное понимание как именно различные секторальные цели (вода, энергетика, продовольствие, бедность, образование и другие) логически, пространственно и количественно взаимосвязаны. Экосистемный подход создает основу для реальной и полной интеграции действий различных экономических субъектов. Для сохранения экосистем локализацию целей необходимо применять не в рамках административных или ведомственных границ, а на основе целостных природных экосистем, неделимых на административные границы, с учетом сложных, но устойчивых связей между живыми организмами и компонентами окружающей среды. Только при таком подходе цели и действия различных экономических субъектов, конфликтующие в нынешних системах управления из-за своей мнимой независимости, займутсвое место в общей системе природных процессов и создадут синергию для достижения целей устойчивого развития.

Для условий Казахстана (как и для многих других стран) управление должно базироваться на основе экосистем речных бассейнов, представляющих целостные природные комплексы, охватывающих всю территорию страны, состояние которых является основой и главным лимитирующим фактором для экономического и социального развития. Ниже приведен пример локализации ЦУР в Балхаш-Алакольском бассейне.

Источник - https://drive.google.com/file/d/1snhOAkXhFnUkKmaaH64Bo80Ho-2eAAB2/view