Заслуженный эколог Российской Федерации И. Б. Коренева

Законодательные нормы по многим аспектам водных отношений должны устанавливаться исходя из сущностного понятия «водный объект». 
      Сущность водного объекта состоит в том, что это гидролого-экологическая многокомпонентная система в которой проходят взаимосвязанные, взаимообусловленные и взаимозависимые русловые, гидрологические,   гидрохимические, гидробиологические процессы, режимы и динамика которых одновременно и зависят и оказывают влияние на естественно-природные и антропогенно-хозяйственные процессы на сопредельной территории, одновременно с этим различные водные объекты находятся в гидравлической связи, определяемой режимом подземного стока при постоянной гидравлической связи подземных вод с поверхностными водами и при образовании подпора подземных вод во время половодья и паводков. Совокупности водных объектов составляют гидрографическую сеть территории страны, характеризуемую как водный фонд.
      Все вышеперечисленные процессы происходят в пределах колебаний (диапазонов), к которым водная экосистема естественно-природным путём адаптирована и существенного сдвига в её устойчивости не происходит. Именно это создаёт возможность использовать определённую часть водной среды и её свойств в качестве водного ресурса для хозяйственной деятельности. Если антропогенно-хозяйственная нагрузка превышает адаптационные возможности водного объекта, то неизбежно начинаются процессы деградации водного объекта и сопредельной территории (например, Волго-Ахтубинская пойма, низовья Терека, Аральское море; снижение биологического качества воды; снижение биопродуктивности; рост заболеваемости населения по водному фактору, обусловленный тем, что в водном объекте аккумулируются все виды загрязнений от всех видов источников загрязнения; и др.).
      Необходимо учитывать, что водные объекты - незаменимый средообразующий фактор, от состояния которого в свою очередь зависит состояние других компонентов природной среды, а, следовательно, природные условия жизни человека.
      Из этого следует, что в Водном кодексе, необходимо положение устанавливающее обязательность регламентации какая именно часть свойств водного объекта (объём воды, режим стока, уровень, энергия потока, способность «утилизировать» загрязняющие вещества, и т.д.) обеспечивает средообразующую функцию водных объектов (дренированность территории, климатические условия, воспроизводство гидробионтов, и т.д.), а какая часть этих свойств может быть использована в хозяйственных интересах. То есть, необходимы количественно и качественно определённые нормы «водная среда» и «водный ресурс» водного объекта. Отсутствие таких норм ведёт к снижению управляемости водным фондом и порождает неопределённость в правах и обязанностях водопользователей, со всеми вытекающими из этого экономическими, социальными и политическими последствиями. Структура управления должна соответствовать структуре и свойствам объекта управления. Такой подход соответствует и интересам водопользователей в современных экономических условиях.
      Побассейновые Схемы не обеспечивают полностью вопросы «приоритета охраны водных объектов перед их использованием». Схемы комплексного использования и охраны водных объектов обеспечивают свой уровень вопросов водных отношений в пределах границ речных бассейнов. Но не могут и не должны обеспечивать вопросы устойчивого развития водного фонда, то есть баланса экологической безопасности и экономического развития на уровне внутригосударственных и международных отношений по водному фактору. Для эффективного государственного управления водным фондом необходимо первоначальное системное рассмотрение вопросов водного фонда в целом.
      Неравномерность расположения водных объектов по территории страны (дефицитные по воде и многоводные регионы), межотраслевые противоречия в требованиях к условиям водного режима речных бассейнов, науко- и фондоёмкость мероприятий и технологий, необходимых для поддержания необходимого количества, качества и режима водной среды и водных ресурсов, всё это требует единого управления водным фондом в целях создания условий для обеспечения эффективного социально-экономического развития и сохранения качества окружающей среды.
      Нескоординированное на уровне водного фонда в целом, основанное на локальных решениях по различным водным объектам, водопользование ведёт не только к возрастанию экологической напряжённости, но и создаст условия для роста противоречий по водному фактору между субъектами Российской Федерации, экономической напряжённости для предпринимателей, особенно «среднего и мелкого бизнеса», росту социальной напряжённости.
      Поскольку многие водные объекты уже в настоящее время перегружены антропогенной нагрузкой, то с экономической точки зрения важно иметь возможность выбора размещения объекта-водопользователя на таком водном объекте, который требует меньших затрат на водоохранные мероприятия, так как этот водный объект имеет экологически обоснованный ресурс для водопользования. Расположение новых хозяйствующих субъектов без учёта существующей антропогенной нагрузки ведёт, - и к прогрессирующей деградации водных объектов и к неоправданным затратам хозяйствующих субъектов на функционально неэффективные «водоохранные мероприятия».
      С введением договорных отношений по поводу пользования водными ресурсами водных объектов взаимные обязательства и финансовые отношения между собственником (государство) водных объектов и водопользователем, должны соответствовать следующему. Собственник не только предоставляет в пользование, но и несёт бремя содержания водных объектов в экологически полноценном состоянии и одновременно пригодном для водопользования; водопользователь берёт на себя обязанности исполнять требования Водного кодекса и вносить плату за пользование водными ресурсами водных объектов. При этом у водопользователя есть экономический стимул внедрять наилучшие из имеющихся, с поэтапным переходом на экосовместимые технику и технологии водопользования, водопотребления, водоотведения, не нарушающие самоочищающую и самовосстанавливающую способность водных объектов.
      Установление гидролого-экологических граничных условий водопользования в сочетании с переходом на договорные отношения по поводу пользования ресурсным потенциалом водных объектов, будет способствовать созданию позитивной конкуренции, и стимулировать к переходу на экосовместимые технику и технологии, а, следовательно, и способствовать развитию новой отрасли экологического предпринимательства.
      Первоочередной мерой по совершенствованию нормативно-правового регулирования водных отношений является принятие законодательной нормы об обязательной разработке, статусе и составе «Федеральной Схемы устойчивого развития водного фонда».
      Цели и состав предлагаемой «Федеральной Схемы устойчивого развития водного фонда» направлены на получение, систематизацию и сгруппирование по наиболее важным гидролого-экологическим и водохозяйственным створам водоохранной и водоресурсной информации. Эта информация будет служить основой для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, отраслевых Министерств, ведомств, Акционерных Обществ, предпринимателей о наличии, размещении и ориентировочной (по укрупнённым показателям) стоимости водных ресурсов для принятия прединвестиционных решений по развитию и размещению объектов экономики.    Только на этой основе возможно системно-обоснованное принятие решений в составе бассейновых «Схем комплексного использования и охраны водных объектов» по определению: допустимых антропогенных нагрузок; водохозяйственных и иных мероприятий, направленных на удовлетворение в перспективе потребностей граждан, общества в водных ресурсах; обеспечения охраны водных объектов, и по другим вопросам, решаемым в бассейновых схемах.
      Главной функцией предлагаемой «Федеральной Схемы устойчивого развития водного фонда» является формирование экологической устойчивости водных объектов и условий устойчивого социально-экономического развития регионов страны. Это соответствует положениям «Экологической доктрины Российской Федерации» (2002 год) и введению договорных отношений по поводу водных ресурсов водных объектов. Для реализации этой функции используются не локальные показатели (ПДК, санитарный попуск, и т.д.), а   система интегральных показателей: необходимый   и   достаточный экологический сток (попуск); потенциальные эксплуатационные ресурсы водных объектов; экологически допустимое безвозвратное изъятие стока; экологически допустимый сток химических веществ.
      Такая система показателей необходима: во-первых потому, что ни один водопользователь не заинтересован нести затраты на создание условий для других хозяйствующих субъектов, поскольку их финансовые интересы не совпадают, а такого рода затраты не окупаются; во-вторых, водопользователь ещё на прединвестиционном этапе должен иметь возможность оценить свои затраты, которые будут связаны с его обязанностями по выполнению требований Водного кодекса.
     
      Иерархическая соподчинённость основных документов управления водным фондом должна быть следующая:
* Федеральная Схема устойчивого развития водного фонда;
* Схема комплексного использования и охраны водных объектов по бассейнам;
* Программы охраны, восстановления и рационального использования водных объектов по субъектам Российской Федерации;
* Договора на пользование водными ресурсами водного объекта.
      Систематизирующие информационные документы: база данных Государственного мониторинга водных объектов, Государственный водный реестр.
      Схематично процесс управления водным фондом можно представить следующим образом:
* Федеральная Схема устанавливает нормы водной среды и водного ресурса водного фонда;
 
* Побассейновые Схемы устанавливают нормы антропогенной нагрузки при комплексном использовании и охране водного ресурса, а также охраны водной среды водных объектов бассейна;
 
* Программы по субъектам Российской Федерации устанавливают нормы пользования и охраны водного ресурса, в пределах норм установленных для территории субъекта, а также охраны водной среды и водных объектов территории субъекта Российской Федерации;
 
* Договора на пользование водными ресурсами и водными объектами устанавливают конкретные условия водопользования.
 
      Для реализации решений «Федеральной Схемы устойчивого развития водного фонда» необходимо нормативно-правовое закрепление конкретных условий использования, охраны, восстановления водных ресурсов и водной среды конкретных водных объектов. Это должно быть обеспечено путём законодательного введения в действие системы типовых Договоров и Решений на водопользование, состоящей из трёх основных блоков:
      Первый. «Договор о передаче в хозяйственное ведение водных ресурсов, условиях и размере субвенций на охрану водной среды водных объектов (и/или их участков) на территории субъекта Российской Федерации». Договор заключается уполномоченным органом государственной власти РФ и органом исполнительной власти субъекта Российской      Федерации.
      Предмет договора: правовое закрепление установленных норм количества,   качества и режима водной среды водных объектов на участках пересечения водным потоком границ субъектов    Российской    Федерации,    а    также    по    гидрологическим    и/или экологически важным створам (участкам) водотоков (водоёмов) в пределах территории субъекта Российской Федерации, в том числе объёмы: экологического стока (попуска), а также стратегического государственного запаса вод;
- правовое закрепление количественно определённого водоресурсного потенциала
водных объектов   (и/или   их   участков)   на   территории   субъекта   Российской
Федерации, в том числе объёмы: допустимого безвозвратного изъятия стока, а также допустимой массы химических веществ поступающих в водные объекты;
- количественно определённые     целевые     показатели     по     переходу     на
экосовместимые технику,    технологии    водопользования,    водопотребления,
водоотведения;
- условия передачи в хозяйственное ведение субъекту Российской Федерации
водоресурсного потенциала и размеры субвенций на охрану водной среды
водных   объектов   (и/или   их   участков)   на   территории   субъекта   Российской
Федерации.
      Второй.    «Договор водопользования»
      Количество различных видов Договора водопользования должно соответствовать количеству отраслевых целей водопользования, например, для:         гидроэнергетики,         гидромелиорации, крупных промышленных предприятий, водного крупнотоннажного транспорта, и т.д.
      Предметом этих договоров, является правовое закрепление количественно определённых прав и обязанностей водопользователей    по использованию водных ресурсов и охране водной среды водного объекта. Обязанности водопользователя по охране водной среды регламентируются в соответствии с факторами влияния производственного субъекта на водный объект, например: изменение режима стока, дноуглубление, влияние на гидрохимические режимы, и т.д.
      Договоры водопользования для целей гидроэнергетики, водного транспорта, и других субъектов водопользования, оказывающих существенное влияние на объём, качество и режим водных объектов, заключаются уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации и предприятием — субъектом водопользования. Договор водопользования для целей использования вод без существенного влияния на водные объекты заключаются органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
      Третий. «Решение о предоставлении водного объекта в пользование»
      Количество типовых форм Решения должно соответствовать количеству различных назначений предоставления водного объекта в пользование, например, для: обеспечения обороны и безопасности государства, разведки и добычи полезных ископаемых, размещения платформ и искусственных островов, подводных коммуникаций, и т.д.
      Решение должно содержать количественно и качественно определённые регламенты допустимого изменения параметров и режимов водного объекта, а также условия реабилитации водного объекта по окончании срока действия Решения.
      Компетенция органов принимающих Решение должна быть установлена исходя из значимости водного объекта в системе гидрографической сети, а также с учётом степени воздействия на параметры и режимы водного объекта.
      В случаях существенной значимости водного объекта и/или существенного воздействия на него принятие Решения должно быть отнесено к   компетенции уполномоченного органа государственной власти Российской Федерации; в остальных случаях Решение может быть принято органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
      С введением договорных отношений по поводу пользования водными ресурсами и охраны водной среды водных объектов должна возрасти правовая и финансовая ответственность собственника (государство) и водопользователя (физические и юридические лица с различными формами собственности). Имея ввиду, что размер платы за водопользование, должен включать две составляющие: базовая ставка и оплата за степень воздействия факторов влияния хозяйствующего субъекта на водный объект, становится не только экологически, но и экономически актуальным переход на экосовместимые технику и технологии.
      Установление правовых и экономических условий для развития нового направления «разработка экосовместимых техники, технологий для водопользования» должно быть осуществлено в контуре государственного управления водным фондом. К числу первоочередных мер в этом направлении следует отнести разработку системы критериев, показателей, оценок экосовместимости (система КПО ЭСТТ). Согласно экосистемной методологии основой такой системы являются параметры диапазонов самовосстановительной, самоочищающей способности природных сред и самовоспроизводящей способности биоты. Структурно систему критериев, показателей, оценок можно представить тремя основными блоками:
      Первый - граничные условия для конструирования техники, технологий и проектирования предприятий.
      Второй - критерии, показатели и параметры для оценки (в составе разработки прединвестиционной, технической документаций, при экспертизе и согласованиях) отечественных и зарубежных образцов существующей и новых техники, технологий и выбор их для оснащения реконструируемых и новых ресурсодобывающих, промышленных, сельскохозяйственных, и других предприятий – водопользователей.
      Третий - регламенты, для контроля за работой сооружений, устройств и предприятий в целом в процессе их эксплуатации.
      Принципиально, что каждому из этих блоков соответствует свой состав вопросов, последовательность их решения и глубина проработки. При этом универсальным граничным условием является требование запрета выбросов и сбросов веществ, которые не могут быть утилизированы в природно-естественных процессах, а также веществ с периодом распада, разложения превышающим скорость процессов самоочищения сред, и обладающих синергетическим, кумулятивным эффектом, и препятствующих самовоспроизводящей способности биоты.
     
     С принятием Федерального закона «О техническом регулировании» в интересах либерализации экономики, разработка системы КПО ЭСТТ является не просто актуальной, а первоочередной задачей, от решения которой зависит сама возможность перехода на путь устойчивого развития. Замена морально-устаревших техники и технологий и обеспечение конкурентоспособности отечественного производства обуславливают необходимость формирования рынка экологических услуг в секторе «эколого-социально-экономическое» тестирование, а также экологически-обоснованное нормативно-правовое сопровождение внедрения техники и технологий.
     
      Также необходимо в правовом порядке повысить статус экологических знаний с рекомендательного до обязательного, для учёта этих знаний  во внутригосударственных и международных экономических, социальных и политических отношениях.
     
      В контуре реализации предлагаемой стратегии необходима разработка следующих первоочередных нормативно-методических и регламентирующих документов:
      1). Методические указания по эколого-административному водохозяйственному
районированию территории Российской Федерации.
      2). Методика определения экологически необходимого и достаточного стока (попуска) и допустимого безвозвратного изъятия стока.
      3). Методика определения экологически допустимого поступления химических
веществ в водные объекты.
      4). Методика определения предельно допустимого изменения параметров водного
объекта.
      5). Методика определения водоресурсного потенциала водного   объекта.
      6). Система критериев, показателей и оценок для определения экосовместимости техники, технологий водопользования, водопотребления, водоотведения.
      7). Типовой макет эколого-социально-экономического паспорта водного объекта.
      8). Структура ценообразования и система дифференцированных ставок платы за водопользование в зависимости от вида и степени воздействия              водопользователей на водные объекты.
      9). Типовой макет граничных условий пользования и обременений при
водопользовании, водопотреблении, водоотведении и ином воздействии на водные объекты.    
      10). Эколого-административный паспорт водохозяйственного использования
водного фонда Российской Федерации (со сроком действия до 2012 года; по укрупнённым показателям на базе материалов и разработок на период до 2005 и 2010 годов).
     
      В России имеется существенный массив изобретений, научных данных, конструкторских решений, проектных проработок в области экологизации природопользования, который пока остаётся невостребованным практикой. Этот потенциал должен быть задействован для решения проблем устойчивого развития страны.

Источник: http://www.koreneva.com